书本费、APP使用费……最近花样百出的幼儿园收费引起了网友的热议，不少家长反映都经历过幼儿园征收过各类不明费用。
不仅仅是费用问题让家长头疼，现在全面二孩时代，”入园难”， “入园贵”，幼儿园办园安全、规范等都已经成了社会普遍关注的问题。
如此背景之下，我国的学前教育体现出明显的公办、民办“双轨制”特征，按照2018年11月15日颁布的《学前教育深化改革规范发展的若干意见》，公办和民办普惠园合并提供80%的学前教育服务，民办普惠园至少会占据30%的供给份额。
未来几年，3至6岁的适龄幼儿是选择去公立幼儿园、普惠幼儿园，亦或是私立幼儿园，三者如何选择？这是现如今80后、90后家长必须要面对的问题。我国城镇地区的学前教育将如何演进？
这也正是曾晓东教授长期关注和研究的领域。在本文，我们请到了曾教授就学前教育公、民办“双轨制”及其可能的演进结果进行分享。
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曾晓东教授作为北京师范大学教育学部教授、北京市西部阳光农村发展基金会理事长，一直深耕在教育领域的第一线，对中国的学前教育、基础教育现状、中国教育公益组织改革及发展方向都有着自己独到的见解。
学前教育供给结构的变化
上世纪80年代以来，义务教育、高等教育依次扩张，占据了教育事业发展的优先地位，相比之下，学前教育事业一直处于优先发展的末端，未获得有效的发展“推动”。
与此同时，国企改革，由市场主导的学前教育规模增长，从根本上改变了学前教育的供给结构，形成了公办、民办并举，民办学前教育占据主导地位的格局。但是目前，这个格局的存在也出现了很多复杂的政策、社会问题。
而对学前教育财政投入“双轨制”进行剖析，也有助于我们了解现在学前教育面临的难题。
什么是双轨制呢？
在学前教育财政投入方面，“双轨制”是指公办、民办普惠两类学前教育机构适用不同的财政投入制度。
简单来说，公办园和民办普惠园，都是向普通民众家庭提供学前教育的机构，由于财政支出管理制度还不完善，导致同一地区的家庭，由于进入公办或民办普惠园，学校获得了不同的财政资助水平，这就产生了学前教育财政投入的“双轨制”。
双轨制的影响
财政投入“双轨制”给两类不同所有制幼儿园设置了完全不同的生存和发展环境。公办园由于对成本约束不敏感，办学效果不用“成本-收益”框架来度量，而是以贯彻教育行政部门规范，发挥专业引领水平的能力上。于是，设计和展示复杂的主题活动和教研工作，展示学前教育教师的专业化水平，就成为一线城市公办园体现办园水平、办园社会效果的方式。
对民办普惠园来说，由于存在严重的收入约束，其成本支出方式是“以收定支”。民办普惠园只有尽可能地降低各类成本，控制教师工资，减少不必要的教学支出，特别是家长感受不到的教学材料支出。增加班级规模，减少幼儿缺勤导致的收费损失，热衷于提供兴趣班，延长幼儿在园时间，扩大收费来源，特别是政府收费管制不到的项目。
“双轨制”财政投入政策的演进目标
“双轨制”学前教育财政投入作为一项过渡性的制度安排，未来“并轨”的路径是什么？是用公办园逐渐取代民办普惠园实现“并轨”，还是统筹财政投入方式，建立跨所有制的财政投入制度？
要回答这样的问题，需要从两个层面上进行分析，一是财政制度改革的目标，它界定了政府行为履行方式，当然也包括了政府供给学前教育服务的方式；二是国内外，特别是发达国家的经验，这是中国各个领域深化体制改革的重要参照。
从改革目标看“并轨”走向
学前教育供给，由各级政府教育部门负责对供给目标、结构和方式进行规划、管理，但是，这种具体的、某个领域的公共服务供给行为，不仅要服从学前教育专业的标准，课程和安全卫生标准、教师配备标准，等等，还要符合政府公共服务的供给的一般性要求。由此可以看出，财政对于所有领域的公共服务支出行为的规定，构成了“上位”的制度框架。
考虑到学前教育“双轨”并存，地方政府迫切需要明确的补贴民办幼儿园的操作性办法。在这个方面，财政部的“上位”制度安排也还处于试点状态。同时虽然公共服务支出的“上位”框架提供了关于预算管理、绩效评估和均等化等一般性原则，但远未完善，更不可能直接为学前教育财政支出提供具体的指导。
因此还需要教育行政部门、各级政府依据预算法、绩效管理和财政资金购买服务的原则，在学前教育的场景下进行探讨。
从国际视野看“并轨”的方向
现在，发达国家的学前教育的供给主体的所有权性质是多样化的，即有完全的公共部门，也有社会组织和非营利机构，以及营利机构。OECD在对全球学前教育供给体系进行扫描后，得出的主要结论就是：多样化的供给者提供多样化的教育服务，允许多样化的参与方式。
即使在政府学前教育财政支出非常慷慨的北欧国家，也存在私立学前教育机构，只要注册并满足政府学前教育服务的机构的入门门槛，都可以从政府那里申请财政资助，相应地，领取财政资助后，应该按照财政支出的预算、绩效评估、指标化格式，提供相应的报告。
发达国家对学前教育机构的财政资助，是按照机构的营利、非营利进行分类，而不是沿着公立、私立进行划分，符合财政资助条件的，政府强调平等权利，资助标准的差异仅由服务人群决定，例如低收入人群、3岁以下儿童和双语儿童。
从制度改进角度看“并轨”
从制度改进的角度看待我国公共服务的财政支出管理演进，可以发现我国距离当前财政支出管理的先进经验并不遥远。如果以财政支出一般管理框架为参照，虽然我国财政支出管理制度还处于建构过程，财政与社会资本合作的基本框架还不够清晰。
具体到学前教育服务，公办园的生均经费预算改革还未启动，财政资金与社会资本合作的方向性原则还未提出，具体程序模板和操作指引还未出台……但是，一般性的财政支出管理框架各个维度上的探索已经开始，已经到了概念与场景不断互动，在每个具体领域，包括学前教育场景下探索操作标准的阶段。
由此可以看出，在财政支出一般管理框架不清晰的情况下，教育行政部门当然首先选择维护现有秩序的正确，将“民办普惠制”幼儿园这个新成员“挡在门外”。但是，“双轨制”学前教育财政投入模式，将供给需求与现有制度不对接的状态清晰地展示出来，为财政支出管理一般框架与学前教育财政支出场景的结合，提供了实践案例，为推进改革提供了现实需求。
“并轨”面临的现实问题
财政投入“双轨制”，既影响了公众的公平感知，也不利于提高学前教育质量和财政支出的社会效益，“并轨”为当务之急。
然而，对于“并轨”的方向和目标，各相关部门却无法自动达成一致。教育部门希望沿用分散预算放松预算约束，用质量督导替代财政支出绩效评估，自然主张不断扩大公办园比例、管理队伍和教师编制；财政部门则希望强化预算约束，在业务部门质量监管外，增加财政支出绩效考核，打通政府资金进入非公机构的通道。由此，围绕学前教育财政投入的“双轨制”，各个相关部门的政策目标无法实现重合。因此，需要动用公共政策冲突的消解机制，明确“并轨”的目标和方向。
迟迟无法“并轨”，不仅影响学前教育事业发展，也容易误导社会感知，认为民办园地位不如公办园，从而质疑政府的民办教育政策。因此，学前教育的“并轨”迫在眉睫，这不仅具有制度改进意义，还具有社会意义。
学前教育的发展改革，作为我国教育事业发展的重要组成部分，未来道路究竟该如何迈步？公益组织该怎样在学前教育领域进行探索实践？以及是否已有一些成果案例？
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全国教育公益组织双年会是由北京市西部阳光农村发展基金会和21世纪教育研究院主办的，第一个以教育公益组织为核心、由社会组织自发举办的全国性会议，自2009 年起每两年召开一届，会议邀请来自全国各地的教育类公益组织同行、基金会和关注教育类公益组织的各界人士，交流分享各自实践中的经验教训、探讨未来我国教育公益组织的发展方向，共同推动中国教育公平与教育品质的改善，并为教育政策的发展提供一定的建议基础。
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